Il saggio indaga il tema della fruizione dei permessi sindacali nel pubblico impiego, ricostruendo il sistema vigente nella prospettiva della trasparenza, quale strumento di controllo del genuino godimento delle guarentigie approntate per le organizzazioni sindacali e i rappresentanti dei lavoratori.

SOMMARIO:

1. I permessi sindacali nel pubblico impiego - 2. La procedura digitalizzata per la fruizione dei permessi - 3. Il controllo sulla spesa pubblica per la fruizione dei permessi sindacali: dalla (opacità per) confusione alla trasparenza efficace - 4. Osservazioni conclusive: dai controlli alle responsabilità - NOTE

1. I permessi sindacali nel pubblico impiego

La ricerca di un punto di equilibrio tra il diritto alla fruizione di permessi, strumentali all’attività sindacale, e il contenimento del pati datoriale rappresenta, dallo Statuto dei diritti dei lavoratori in poi, uno snodo classico e sofferto delle relazioni sindacali [1]. La questione riguarda anche la pubblica amministrazione come datore di lavoro, sia nell’ambito contrattualizzato, sia per il personale ancora in regime di diritto pubblico. Per questi ultimi, e limitatamente ai settori sindacalizzati, valgono le previsioni specifiche di ogni ordinamento [2]. Diversamente, ai sensi del d.lgs. n. 165/2001, il personale contrattualizzato presenta una regolamentazione unitaria, osservandosi che «nelle pubbliche amministrazioni la libertà e l’attività sindacale sono tutelate nelle forme previste dalle disposizioni della l. 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni» (art. 42, c. 1), con la precisazione che lo Statuto dei lavoratori si applica alle pubbliche amministrazioni senza il limite del numero di dipendenti (art. 51, c. 2) [3]. Dall’estensione generalizzata dell’applicazione dello Statuto, accolta con le riforme del 1993 [4] e oggi consacrata nel d.lgs. n. 165/2001 [5], si devono però escludere, ex art. 2, c. 2, gli istituti che trovano una propria regolazione nel d.lgs. n. 165/2001, quali le forme di rappresentanza sindacale (art. 43), la contrattazione collettiva (art. 47) e le aspettative e i permessi sindacali (art. 50, d.lgs. n. 165/2001). Con riferimento a quest’ultime prerogative, nel peculiare contesto della p.a., la questione dell’esonero dalla prestazione per l’esercizio delle funzioni sindacali è vicenda assai tormentata, in virtù dell’idea che le rivendicazioni sindacali siano tese alla «stabilizzazione dei fattori operanti nelle strutture pubbliche e perpetuazione di privilegi normativi e sociali» anziché al miglioramento delle condizioni di lavoro [6], di tal ché l’attenzione riservata a questo tema ha spesso finito per indagare il fenomeno con occhio malevolo, alla ricerca dello scandalo. Già nella l. quadro sul pubblico impiego si prevedeva che la relazione del Governo al Parlamento sullo stato della pubblica amministrazione e sul monitoraggio di costi e organici (art. 30, l. n. 775/1970) indicasse anche [continua ..]

2. La procedura digitalizzata per la fruizione dei permessi

Nella pubblica amministrazione, il bilanciamento tra le posizioni in gioco nel godimento delle prerogative sindacali deve essere condotto, in primo luogo, tenendo sotto controllo i costi diretti, cioè le ore retribuite ma sottratte all’attività lavorativa, che gravano sui bilanci pubblici. Altresì, la consapevolezza di dover soppesare efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa [16] porta all’evidenza per cui la compressione del servizio (derivante dalla legittima fruizione delle prerogative sindacali) deve avvenire attraverso modalità verificabili, sia in ordine al vaglio contabile, sia per il controllo diffuso da parte della collettività [17]. Per le pp.aa. si tratta di una seria sfida, che si inserisce nel più ampio filone della trasparenza dell’amministrazione, vexata quaestio sin dagli albori dello Stato [18], in seguito riconosciuta come «principio del patrimonio costituzionale comune dei Paesi europei» [19] e, oggi, posta a fondamento dell’amministrazione, quale baluardo democratico e fulcro delle politiche anticorruzione [20]. Relativamente alla fruizione dei permessi sindacali, già l’originario art. 54 del d.lgs. n. 29 del 1993 ne prevedeva un attento vaglio «al fine del contenimento, della trasparenza e della razionalizzazione» (c. 1), da realizzare fornendo «alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica il numero complessivo ed i nominativi dei beneficiari dei permessi sindacali» (c. 4) e «gli elenchi nominativi, suddivisi per qualifica, del personale dipendente collocato in aspettativa, in quanto chiamato a ricoprire una funzione pubblica elettiva, ovvero per motivi sindacali». Nel tempo, lo strumento che si rivelato più idoneo a realizzare queste attività è stata l’introduzione di procedure digitali, atte a consentire un’ordinata raccolta dei dati, indispensabile per l’agevole rielaborazione, monitoraggio e correlata diffusione. Allo scopo, le pp.aa. si sono dotate di programmi gestionali, che hanno consentito l’interoperabilità tra uffici e anche tra amministrazioni diverse, le quali hanno potuto scambiarsi informazioni e rielaborarle. I vari software sono, oggi, inseriti in un portale unitario denominato [continua ..]

3. Il controllo sulla spesa pubblica per la fruizione dei permessi sindacali: dalla (opacità per) confusione alla trasparenza efficace

L’art. 12 della l. 4 marzo 2009, n. 15, prevede che il Governo trasmetta annualmente al Parlamento e alla Corte dei conti «una relazione sull’andamento della spesa relativa all’applicazione degli istituti connessi alle prerogative sindacali concesse ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni». Attraverso la tecnologia, il richiesto report è diventato assai agevole e le fonti sono, oggi, complete e facilmente verificabili. Invero, questa rappresenta una vittoria della digitalizzazione della pubblica amministrazione, che ha convertito in procedura telematica ciò che ante veniva effettuato attraverso la modulistica cartacea. Tuttavia, non si è trattato di una rivoluzione né semplice, né indolore per la p.a. [24], ma certamente necessaria per rendere i processi più trasparenti e, quindi, meglio erogabili e verificabili. La sensazione è, però, di essere perennemente “a metà del guado”. In termini generali, non pare priva fondamento la sensazione che l’aumento degli obblighi formali abbia peggiorato il funzionamento degli apparati amministrativi [25], più impegnati nella compliance che nella adeguata erogazione dei servizi pubblici [26]. Da un lato, vi è la (notevole e, spesso, inutilizzabile) mole di informazioni riconducibili alla l’amministrazione c.d. trasparente, derivante dall’attuazione delle riforme c.d. Brunetta (d.lgs. n. 150/2009) e Severino (l. n. 190/2012). Si è altrove [27] evidenziato il rischio della «opacità per confusione» [28], ove, in ragione della mancata selezione “a monte” delle notizie più idonee al perseguimento dei legittimi obiettivi perseguiti di trasparenza e lotta alla corruzione, si immettono nella rete e, per esse, si offra alla comunità una sì imponente quantità e qualità di dati, da rendere impossibile estrapolare informazioni [29]. Dall’altro, alle “periferie” amministrative sono richieste innumerevoli comunicazioni verso il “centro”. Per rimanere concentrati sul solo ambito del lavoro pubblico, gli oneri relativi al PIAO (piano integrato di attività e organizzazione, che, ex art. 6, d.l. n. 80/2021, va inviato al Dipartimento della Funzione pubblica, attraverso la piattaforma [continua ..]

4. Osservazioni conclusive: dai controlli alle responsabilità

Il complesso meccanismo di contrattazione, distribuzione, fruizione e controllo delle prerogative sindacali, sin qui descritto, è stato ritenuto necessario per vagliare an e quomodo del sacrificio imposto (in termini di costi diretti e indiretti) alle pp.aa. e alla collettività. La dettagliata relazione che il Dipartimento della funzione pubblica invia alle Camere può, infatti, consentire la valutazione politica circa l’andamento della spesa, relativa all’applicazione degli istituti connessi alle prerogative sindacali concesse ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni. In caso di valutazione negativa circa il rapporto tra costi e benefici sarà compito dei Comitati di settore esprimere collegialmente l’intenzione di modificare l’assetto vigente, proporlo all’Aran e, per mezzo di essa, portarlo al tavolo negoziale. Altresì, questo sistema di controlli consente di verificare se vi siano stati abusi nella fruizione di aspettative e permessi e soppesarne le responsabilità. Come cennato, sul responsabile del procedimento grava l’onere dell’invio dei dati, nei tempi e modi previsti. L’omissione o il ritardo non scusabili dell’adem­pimento ne determineranno la responsabilità disciplinare, nonché le eventuali «responsabilità di natura contabile e patrimoniale» (art. 22, c. 6, CCNQ 2017). Queste ulteriori responsabilità sembrano poter sorgere, allorché dall’omissione o dal ritardo derivino la fruizione di permessi non dovuti, oppure da parte di soggetti non titolari del relativo diritto [33]. Altresì «i dirigenti e/o i funzionari delle amministrazioni sono responsabili personalmente, per la parte di competenza, dell’utilizzazione delle prerogative sindacali – distacchi, aspettative e permessi sindacali – in violazione della normativa vigente» (art. 22, c. 7, CCNQ 2017). In questo caso, il rinvio alla responsabilità personale pare essere collegata alla omissione o al ritardo nella comunicazione dei dati, ovvero alla concessione di «ulteriori permessi dopo aver accertato il completo utilizzo del monte-ore a disposizione delle singole associazioni sindacali o della RSU»: di tali azioni o omissioni risponderanno non solo il responsabile del procedimento, ma anche il suo dirigente o, comunque, il suo responsabile. Sembra qui [continua ..]

NOTE