SOMMARIO:

1. La contrattazione integrativa nelle pubbliche amministrazioni e le sue fragilità - 2. I soggetti della negoziazione: legittimazione, prerogative, responsabilità - 3. L'oggetto della contrattazione integrativa - 4. Procedure e controlli: conferme e novità - 5. La continuità dell’azione amministrativa tra libertà sindacale e buon andamento - NOTE

1. La contrattazione integrativa nelle pubbliche amministrazioni e le sue fragilità

Un primo rilievo da fare è che la disciplina della contrattazione integrativa è alla sua sesta versione. È sufficiente questo dato “cronologico” a dare il senso di quanto sia tellurica la materia e – per restare alla metafora sismica – di quanto sia fragile il terreno sul quale essa è costruita; una fragilità che ha molte cause. Innanzitutto, su un piano più generale, vi sono le stratificazioni normative. Da quando è entrato in vigore il primo decreto di c.d. privatizzazione a oggi, il lavoro pubblico è stato piegato a esigenze differenti e regolato con tecniche normative talora contraddittorie. È innegabile, peraltro, che proprio il tema della contrattazione collettiva e, al suo interno, della negoziazione integrativa (che in un primo momento, come noto, si chiamava decentrata) abbia risentito, con elevato grado di sensibilità, delle linee di politica del diritto e, attraverso di esse, delle prospettive ideologiche dei governi succedutisi alla guida del paese; in un primo quindicennio nell’ambito di un’alter­nanza tra centro-destra e centro-sinistra, poi con compagini sempre più eterogenee, confluite in governi c.d. tecnici o di larga coalizione, i cui indirizzi riguardo alle pubbliche amministrazioni sono stati fortemente influenzati dalla situazione economica generale, alla quale ha fatto da contraltare un’instabilità politica con caratteristiche nuove rispetto a quella del secolo scorso. Per giungere all’esecutivo in carica, che eredita l’ultima riforma e potrebbe decidere di modificarla dopo appena due anni. Accanto agli elementi di discontinuità, però, vi sono pure non pochecostantinelle politiche governative in materia di lavoro pubblico, le quali nell’ultimo decennio, indipendentemente dal colore politico delle maggioranze parlamentari, sono state sovente ossessionate da logiche di spending review che, quasi naturalmente, hanno investito l’attività negoziale, limitandola, talora addirittura paralizzandola e in ogni caso sottoponendone i prodotti a controlli pervasivi dei profili contabili. Ciò è accaduto nella consapevolezza – il più delle volte realistica, cioè fondata su innegabili dati economico-finanziari, talvolta solo “presunta”, quando non basata su veri e propri pregiudizi – che la contrattazione [continua ..]

2. I soggetti della negoziazione: legittimazione, prerogative, responsabilità

Partiamo dai soggetti. Su questo tema andrebbesviluppata una riflessione ad hoc: è tuttavia necessario indagare il cuore problematico della disciplina. Con riferimento alla delegazione sindacale, la legge al riguardo tace, perpetuando nel settore pubblico le ambiguità proprie del doppio canale di rappresentanza, con la rimessione alla contrattazione della disciplina della costituzione della delegazione trattante ed eventualmente dei rapporti tra la RSU e le organizzazioni sindacali firmatarie del CCNL, i cui terminali nella singola amministrazione vengono chiamati a convivere con il soggetto a formazione elettiva, in realtà spesso determinati a condizionarne i comportamenti negoziali. E questo è un primo elemento di contraddizione: perché la RSU è indubbiamente, nel disegno del legislatore, l’agente negoziale preferenziale, previsto come facoltativo, ma di fatto necessario: l’unico senza il quale una trattativa sarebbe probabilmente destinata ad arenarsi sul nascere. Del resto, la previsione della costituzione, oltre che nelle amministrazioni con più di quindici dipendenti, anche presso le strutture amministrative sede di contrattazione decentrata, conferma il legame tra rappresentanza e contrattazione in capo a questo soggetto e individua nella presenza della RSU al tavolo negoziale la principale “funzione” della rappresentanza elettiva: un luogo– considerato coerente con il modello costituzionale, pluralista e proporzionale [10] – nel quale superare le frammentazioni e giungere alla sintesi dell’interesse collettivo che è essenziale in vista dell’agire negoziale. Eppure, come anche è stato osservato, l’attribuzione alla RSU di competenze in materia contrattuale [11] rappresenta un limite oggettivo nell’individuazione degli a­genti negoziali, pure in considerazione del fatto che, per converso, l’attribuzione di identiche facoltà contrattuali alle organizzazioni firmatarie risulta definita «in modo “cifrato”» [12]. In questo contesto, peraltro, come si diceva, i maggiori problemi nascono dalla carenza di previsioni per dirimere eventuali conflitti, tutt’altro che infrequenti, la cui soluzione ruota soltanto attorno all’applicazione del principio generale del raggiungimento del maggior consenso possibile [13]. In sede di contrattazione [continua ..]

3. L'oggetto della contrattazione integrativa

Venendo alle materie oggetto di attività negoziale, senza passare in rassegna le soluzioni adottate nei diversi contratti nazionali, può forse utilmente procedersi a una ricognizione per aree tematiche, ricordando che la contrattazione integrativa è chiamata innanzitutto a prevedere i criteri per la ripartizione, tra le diverse modalità di utilizzo, delle risorse disponibili. Quanto ai profili tipicamente retributivi, si può partire dal segnalare l’asse­gnazione alla contrattazione integrativa della competenza a fissare i criteri per l’at­tribuzione dei premi correlati alla performance: terreno sul quale, venuta meno la rigida ripartizione per fasce di merito introdotta dal D.Lgs. 150/2009, l’autonomia collettiva ha riguadagnato spazi d’intervento, con l’abbandono del modello previsto dalla c.d. Riforma Brunetta che,nella destinazione delle risorse decentrate, imponeva il collegamento della «quota prevalente» di esse alla performance individuale [21]. Allo stato, come viene opportunamente evidenziato, «ferma dunque la competenza della contrattazione integrativa circa la distribuzione dei trattamenti in sede decentrata agli esiti della valutazione di performance (individuale e organizzativa), e ferma anche la destinazione a incentivi della quota prevalente delle risorse del fondo di amministrazione, il profilo giuridico di rilievo risiede nell’eliminazione di ogni vincolo di destinazione delle stesse in qualche modo “predeterminato” dal legislatore» [22]: è quindi l’autonomia negoziale a prevedere il grado di oscillazione di tale quota prevalente traperformance individualee organizzativa. La contrattazione di secondo livello è poi chiamata a determinare l’ammontare delle quote di retribuzione connesse a particolari modalità di svolgimento dell’at­tività lavorativa (es.: lavoro organizzato in turni, con obbligo di reperibilità ecc.) ovvero alle caratteristiche dell’esecuzione della prestazione (si pensi alle indennità dovute per lavoro svolto in condizioni di disagio, di rischio, in servizio esterno ecc.). Particolarmente rilevante è, senza dubbio, l’affidamento alla contrattazione integrativa della competenza esclusiva in materia di determinazione dei criteri per l’attribuzione delle indennità connesse a [continua ..]

4. Procedure e controlli: conferme e novità

Pur concentrando l’attenzione sulle novità dell’ultimo intervento legislativo, quanto ai profili strettamente procedurali della negoziazione, più in generale va ricordato come questi ultimi presentino sostanziali differenze rispetto al settore privato; la legge ha rimarcato nel tempo la diversa funzione della contrattazione nei due sistemi, resa ancor più netta nell’attuale contesto delle relazioni industriali nel privato, dove il livello aziendale si pone sempre meno come secondo livello di negoziazione, rivendicando, in una sorta di privatistica sussidiarietà, la capacità e il ruolo di adeguamento allo specifico contesto produttivo di discipline regolative, anche di fonte legislativa, che oltre ad essere integrate vengono sempre più spesso derogate [26]. Com’è stato osservato, invece, «la sequenzialità immediata tra contrattazione nazionale e decentrata nel pubblico impiego evidenzia e rafforza infatti il carattere attuativo (e non già distributivo) di questa rispetto a quella» [27]. Per la verità, più che ai profili strutturali della procedura negoziale (es. modalità di convocazione, tecniche di verbalizzazione, formazione del consenso ecc.), i contratti nazionali di comparto sembrano attenti prevalentemente alla tempistica, al ritmo della negoziazione e disciplinano in maniera puntuale, quasi pedante, i passaggi da attivare subito dopo la conclusione del primo livello contrattuale. È una situazione che a volte assume i tratti del paradosso: si pensi alla tornata più recente, nella quale la conclusione della contrattazione nazionale si è rivelata non rapidissima e, per di più, conclusa dopo anni di “congelamento” dell’attività negoziale, rispetto alla quale la contrattazione integrativa è stata chiamata a continuare a provvedere, di anno in anno, in assenza di riferimenti di livello superiore e in presenza di vincoli di legge sempre più stringenti e imperativi. Sicché la rapidità con la quale si vuole venga chiusa la vicenda negoziale decentrata sembra quasi nascondere il timore che una tempistica più dilatata possa incidere sulla dispersione delle risorse, che pertanto vanno (rectius: avrebbero dovuto essere) individuate e certificate nel giro di poche settimane.Il condizionale è invece [continua ..]

5. La continuità dell’azione amministrativa tra libertà sindacale e buon andamento

Qualche osservazione conclusiva va infine dedicata al tema della regolamentazione provvisoria unilaterale, prevista dall’art. 40, comma 3-ter, D.Lgs. 165/2001. Non sembri un paradosso dedicare, nell’ambito di una riflessione sulla contrattazione collettiva, alcune pagine al suo opposto, all’ipotesi cioè in cui non si raggiunga un accordo e l’amministrazione provveda, seppure temporaneamente, da sé: il prov­vedimento unilaterale, del resto, configurandosi come alternativa, senza dubbio provvisoria ed eccezionale, alla contrattazione, consente di leggere quest’ultima attraverso il suo negativo. L’esame dell’esteso intervento di novella, che ha ampliato la regolazione della fattispecie, rappresenta un utile termometro per misurare lo stato di salute della contrattazione e, attraverso di esso, dell’equilibrio tra regolazione unilaterale (non necessariamente pubblicistica) e disciplina contrattuale, nonché della relazione tra autonomia negoziale e buon andamento delle amministrazioni. Il rispetto delle cadenze temporali della negoziazione in sede decentrata rileva non tanto con riferimento alle conseguenze di un “inadempimento” volontario e congiunto delle parti rispetto al cronoprogramma dettato dal contratto nazionale, quanto piuttosto in relazione al tema – oggetto dell’ultima riforma – del recupero di facoltà regolative unilaterali da parte dell’amministrazione. La possibilità di provvedere unilateralmente su materie di competenza della contrattazione è stata introdotta dal D.Lgs. 150/2009 [36], ma il D.Lgs. 75/2017 ne ha modificato i presupposti causali legittimanti. Mentre è invariato il primo presupposto e cioè che «non si raggiunga l’accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo», il secondo viene identificato dal legislatore nel «pregiudizio alla funzionalità dell’azione amministrativa» [37], con una formulazione più restrittiva di quella previgente (dove si leggeva: «al fine di assicurare la continuità e il migliore svolgimento della funzione pubblica») [38]. Il testo precedente si poneva insomma in una prospettiva, si direbbe, razionale, che mirava alla garanzia di efficienza dell’azione amministrativa, laddove il dettato normativo attuale assume, con il riferimento [continua ..]

NOTE